下面是小编为大家整理的中央环境保护督察制度探析（全文）,供大家参考。
中央环境保护督察制度探析 ——An Analysis on the Central Environmental Protection Inspector in China 作
者：
刘奇/张金池/孟苗婧
作者简介：
刘奇，南京林业大学，南方现代林业协同创新中心，江苏省水土保持与生态修复重点实验室，环境保护部华东督察局；张金池，通讯作者，南京林业大学教授，南方现代林业协同创新中心，江苏省水土保持与生态修复重点实验室；孟苗婧，南方现代林业协同创新中心，江苏省水土保持与生态修复重点实验室，南京林业大学。
原发信息：
《环境保护》(京)2018 年第 20181 期 第 50-53 页
内容提要：
中央环境保护督察是党中央、国务院关于加强生态建设和环境保护的重大制度安排。近年来，中央环保督察体系已经初步形成，对于推进我国的环境保护工作具有重要意义。本文对中央环境督察体系进行探讨，对督察的背景和意义、督察的发展历程进行分析，对提升督察的法制化、规范化水平提出建议，国务院应制定条例明确督察的法律地位，分类开展督察、在科学评价各地环境质量水平的基础上开展差异化督察等，提出明确中央环境保护督察的体制机制、提高中央环境保护督察的规范性等相关建议。
An Analysis on the Central Environmental Protection Inspector in China
关
键
词：
中央环境保护督察/党政同责/督察体系/环境管理
期刊名称：
《生态环境与保护》 复印期号：
2018 年 06 期
2015 年 7 月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案(试行)》。截至 2017 年 10 月，已经完成对全国 31个省(自治区、直辖市)的督察全覆盖。中央环境保护督察是指由中央主导开展的环境保护督察，是我国加强生态建设和环境保护工作、健全生态文明制度体系的一项制度创新，同时也是我国环境监管模式的重大改革。由于环境污染外部性特点和地方政府环境保护存在的政府失灵问题，国家加强对环境保护工作的管理是世界上通用的手段。2006 年，原国家环境保护总局成立了区域环境保护督查机构，从国家层面探索环境保护督查。中央环保督察层级高、权威强，极大加强了国家的环保督察力度。一些专家学者对区域环境保护督查进行了不少有益的研究，但对中央环境保护督察的研究较少。本文在已有研究的基础上，结合近年来中央环境保护督察实践，对中央环境保护督察制度进行研究，并提出有关建议，以期为完善我国的环境保护督察体系提供参考。
落实中央环境保护督察制度的背景及意义
落实我国环境保护党政同责的需要
近年来，生态文明建设和环境保护的责任不断夯实，责任追究的笼子不断扎紧，为实施中央环境保护督察提供了保障。2012 年，修正的《中国共产党章程》明确规定：中国共产党领导人民建设社会主义生态文明。2013 年 5 月，习近平总书记就指出，要建立责任追究制度，对那些不顾
生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。2015 年 1 月实施的新《环境保护法》规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。2015 年 3 月，中共中央政治局召开会议，审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求：“各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责”。2015 年 8 月 17 日，中国政府网公布中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》进一步明确地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责；中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任；实行生态环境损害责任终身追究制。
我国环境管理体制基本特征之一是国家宏观驱动、地方负责落实，因此督促地方党委政府及有关部门落实环境保护责任是环境保护工作的重中之重。但国家环保部门与地方党委政府及环保部门不是领导与被领导关系，只是业务指导关系，所以执行力较弱，具体措施很难落实，加强督察势在必行。长期以来，一些地方党委政府对国家环境保护决策部署落实不到位，对环境保护工作不重视，不作为、乱作为的问题时有发生，甚至存在地方保护主义。大量的事实表明，党委政府环境保护责任不落实是导致一些突出环境问题久拖不决的根源之一。典型的问题比如 2014 年中办国办通报的腾格里沙漠污染问题，污染持续多年，问题触目惊心，关键在于地方政府发展理念存在偏差，环境保护不作为。2017 年 7 月，中办、国办通报指出的甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题，根子上就
在于甘肃省及有关市县思想认识有偏差，不作为、不担当、不碰硬，对党中央决策部署没有真正抓好落实。
督促有关部门贯彻落实环境保护一岗双责的现实需要
我国是环保部门统一监督管理与相关职能部门分工负责相结合的环境保护行政管理体制，这种模式有利于发挥各主管部门的业务优势，在抓主业的同时抓环保。环保行政主管部门对辖区环境保护工作进行统一监督管理，被监督管理的部门包括发改、工信、财政等综合部门，也包括海洋、交通、铁道、民航等环境污染防治监督管理部门和土地、矿产、林业、农业、水利等资源保护监督管理部门。但同时，在实际工作中，环保部门与“有关部门”同属政府平行部门，不存在领导与被领导、管理与被管理的关系，缺乏长效的综合协调机制，对于有关部门存在的工作不到位的问题，统一监督管理职责往往难以有效发挥。在地方是这样，在国家层面表现得更为明显。长期以来，环境保护部通过纵向对于各省自治区直辖市传递环保压力，横向对于各有关部委却缺少必要的监督手段，一定程度上影响了环保合力的发挥。中央环境保护督察组通过定期督察国务院有关部门，督促各部门落实环境保护法定职责，能够起到促进各部门协作的效果。
加快推进生态文明建设、建设美丽中国的需要
我国自改革开放以来实现了跨越式发展，三十多年的时间取得了发达国家两百多年的成就，由此带来的环境保护问题呈现结构型、复合型、压缩型的特点。中共十八大以来，我国的环境保护工作力度不断加大，环境
质量总体改善，但水、大气、土壤污染问题不容乐观，特别是大气环境质量成为影响我国全面建成小康社会的突出短板。2016 年，全国 338 个地级及以上城市中，254 个城市环境空气质量超标，占 75.1%。良好的生态环境是人类生存的必需品、公共品，是最普惠的民生福祉，是人和社会持续发展的根本基础。中共十九大明确要求，至 2035 年，我国生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。必须通过强有力的国家意志，大力度全方位地推进生态文明建设，方能如期实现目标。
我国环境保护从督查到督察的发展历程
2006 年 4 月，为贯彻时任总书记胡锦涛在第六次全国环境保护大会上提出环保工作十二字方针：“国家监察、地方监管、单位负责”的要求，原国家环境保护总局(以下简称“总局”)(2008 年升格为环境保护部)参照国土资源部等几个部门比较成功的经验，借鉴美国等国家的大区管理方式，在全国成立六大区域督查中心，按照行政区域划分开展督查。督查中心为参照公务员法管理的事业单位，受总局领导，对总局负责，受总局委托开展工作，但不指导地方环保部门业务工作。
以督查企业为核心的阶段
2006-2013 年，督查中心受国家环保部门委托，基本上是一事一委托的形式开展工作，工作内容以现场检查企业为主，将调查结果上报国家环保部门；工作的方式为现场检查，工作结果是撰写督查报告并提出工作建议。
区域环保督查机构行使的主要是对地方执行环境法律、政策等情况进行检查的职能。但是，区域环保督查机构不属于行政管理主体，并且其督查权力仅有《国家环保总局环境保护督查中心组建方案》《环境行政执法后督察办法》等行政机构内部文件和低规格立法作为依据，缺乏高规格的行政法律依据。作为事业单位能否对地方环保部门和企业进行检查并没有明确的法律规定，使督查机构的职能在法律依据上存在尴尬。区域环保督查机构缺乏直接的督促职能，主要履行现场检查的职能，相关的督促职能实际上由环保部来执行。
存在的主要问题：督查中心没有执法权，只有调查权，无法处置现场发现的问题；工作职责和地方环保部门存在交叉，存在工作效率低、扎堆检查企业的问题；跟踪督办机制不完善，发现的问题常常解决不及时。没有督政的制度安排，监督地方政府的职责一直没有落实。
实现督企向督政的探索
2014-2015 年，督查中心工作由督查企业向督政转变。2014 年，环境保护部制定了《环境保护部约谈暂行办法》《环境保护综合督查办法》，区域督查中心将地市政府环境保护责任落实情况作为督查重点，重点督查地市及县市区政府对环境问题的研究部署情况、环境保护基础设施建设情况、突出环境问题解决情况等，对环境责任落实不到位的政府负责人进行公开约谈。2015 年，环境保护部对 15 个城市主要负责人进行了公开约谈，在社会上引起强烈的反响，促进了地方政府重视环境保护工作，切实解决了一批突出环境问题，督查的力度较之以前显著增强。
但其中也存在如下问题：督查层级低，无法对市级党委进行督查，更无法对省级党委政府及有关部门开展督查；区域督查中心缺少执法权和督促权，不能问询地方政府负责人，不能查阅地方政府决策部署环保事项的有关文件，无法全面掌握地方政府环境保护履职情况。
实践表明，唯有提升督查的法制化、制度化、规范化水平，提升督查的权威和效力，坚持以督政为主督企为辅，才能抓住党委政府的牛鼻子，才能起到提纲挈领的效果。
中央环保督察当前工作现状
我国开展中央环保督察主要依据《中国共产党章程》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《环境保护法》《环境保护督察方案(试行)》《关于加快推进生态文明建设的意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等以及国务院下发的《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等，各项制度正在探索之中。
中央环保督察的管理体制机制
党中央国务院做出部署后，督察工作由临时组建的督察组负责实施。督察组组长由中央选派，副组长由现任环境保护部副部长担任，其他成员由环境保护部工作人员组成。督察报告经党中央国务院审议后，由督察组组长向省级党委和政府进行公开反馈，同时移交责任追究问题线索。各省
级党委政府要将整改方案在 30 个工作日内报送国务院审核，按照干部管理权限，依法依规问责责任人。整改方案和整改落实情况需向社会公开。
2015 年，环境保护部筹备成立国家环境保护督察办公室，经中编办批准，于 2016 正式成立，为环境保护部内设机构，负责中央环保督察日常工作。2017 年 10 月，环境保护部各区域督查中心转为派出行政机构，更名为区域督察局。督察的日常工作由国家环境保护督察办公室负责组织，由各督察局和环境保护部各有关部门具体实施。督察办公室每月调度一次督察整改工作情况。督察反馈后第一个月，调度督察整改方案编制及督察整改工作组织机制建设情况。整改方案经报国务院审核同意后，重点调度具体问题整改情况，配套政策、措施、方案以及相关法规、制度制定和实施情况，整改目标任务完成情况，移交责任追究问题调查处理问责情况，环境质量改善情况，以及整改工作对外公开情况等。调度情况报送党中央、国务院有关部门，重要情况还将通过新闻媒体对外公开。对整改工作不力、进度明显滞后的，安排各督察局开展督察，并视情采取通报、约谈等措施。
督察开展情况
2015 年底-2017 年 10 月，中央环保督查分 4 批，已经完成对 31 个省(区、市)督察全覆盖，并已对前 3 批的结果进行了公开反馈，相关省级党委政府积极进行整改，整改方案和整改进展情况在媒体进行了公开。通过督察，地方各级党委和政府环境保护党政同责进一步落实，环境保护长
效机制的文件纷纷出台，一大批群众身边的突出环境问题得到了解决。督察力度空前，问题解决力度前所未有。
督察的对象重点是省级党委和政府及有关部门，延伸至地市级党委政府及问题突出的县级党委和政府。
督察内容是重点了解省级党委和政府贯彻落实国家环境保护决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任情况，推动被督察地区生态文明建设和环境保护，促进绿色发展。
督察方式上，省级阶段主要包括召开会议、与省级四套班子领导同志及有关部门主要负责人个别谈话、查阅文件、走访问询各有关部门等。下沉地市督察主要包括查阅资料、现场检查企业、调查取证问题等。督察组安排专人、专门电话和信箱接受群众来信来电信，交办地方限期办理，办理结果对外公开。
中央环保督察相关建议
我国进入全面建成小康、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的关键时期，生态文明建设和环境保护工作进入攻坚期。中央环境保护督察是党中央国务院的重大制度安排，层级高、影响力大，人民的期望值高。应进一步提升法制化、规范化、精细化水平，以期更好地发挥作用，全方位地推动工作。
建议国务院制定“中央环境保护督察条例”，明确中央环境保护督察的体制机制
关键是要明确督察对象，把国务院有关部门和地方各级重点是省级党委政府纳入督察范围；明确环保督察机构的法律地位和工作职责，使环境保护督察工作有法可依；明确环保督察机构与环境保护部及国务院其他相关部门、地方党委政府、地方环境保护部门及其他职能...
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